Financiación singular, oportunidad colectiva

La lectura del documento confirma que lo acordado no tiene nada que ver con el concierto vasco o el convenio navarro. Entre otras razones porque un concierto catalán no cabe en la Constitución, en su redacción actual y no parece que su reforma sea viable Cuando hace un año PSC y ERC llegaron a un acuerdo para “impulsar un sistema de financiación singular que avance hacia la plena soberanía fiscal”, los republicanos lo presentaron, sin serlo, como un concierto a la catalana. Lógico, necesitaban justificar su voto favorable a la investidura de Salvador Illa, en un momento de gran debate interno y con Junts, como siempre, al acecho. La ostentosidad con la que ERC vendió el acuerdo, con el silencio interesado del PSC y PSOE, se complementó perfectamente con el alarmismo de quienes ven España rota en todas las esquinas. Ahora, el acuerdo bilateral Estado/Generalitat profundiza en la concreción de la financiación singular de Catalunya y, para que no haya dudas, lo sitúa en el marco de la reforma del sistema de financiación autonómica. Disponemos de una nueva oportunidad para un debate sereno, aunque la cosa no comienza bien. Me temo que el enésimo viaje al centro“ del PP no incluye la reflexión sosegada. Tampoco ayuda el fuerte arraigo de la cultura del agravio comparativo que, además de ser un caramelo muy goloso, ha sustituido en el ideario de algunas izquierdas a la lucha de clases como motor de la historia. Lo primero que conviene recordar es que lo acordado entre el gobierno español y el catalán requiere al menos de la reforma de la LOFCA y de la Ley de cesión de tributos del Estado a las CCAA, con su debate previo en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF) y su aprobación por mayoría absoluta en el Congreso. O sea que un poco de calma no iría mal. La lectura del documento confirma que lo acordado no tiene nada que ver con el concierto vasco o el convenio navarro. Entre otras razones, porque un concierto catalán no cabe en la Constitución, en su redacción actual y no parece que su reforma sea viable. El modelo se ha definido como financiación singular de Catalunya. Creo que fue un error, forzado por el relato que necesitaba ERC. El concepto de singularidad se presta a la confusión y a la manipulación interesada al identificarse con desigualdad, cuando no es así. El modelo propuesto puede ser calificado de singular en lo que hace referencia a aquellas competencias que ejerce la Generalitat y no otras CCAA (policía autonómica, prisiones, lengua catalana). Pero en ningún caso puede afirmarse, sin faltar a la verdad, que comporta desigualdad en los recursos obtenidos por las CCAA. Me explico. La recaudación por parte de la Generalitat, directa o indirectamente a través de la AEAT, del conjunto de los impuestos, comenzando por IRPF e IVA minorista, no comporta, como maliciosamente se dice, que la totalidad del importe recaudado se quede en Catalunya. Eso es literalmente falso, a pesar de que algunos “expertos” y medios han llegado a cuantificar entre 18.000 y 35.000 millones de euros lo que ganaría Catalunya en detrimento del resto de CCAA. Puestos a mentir y a manipular sin pudor, que sea a lo bestia. La igualdad o desigualdad debe medirse no por la forma de gestión y recaudación, sino por el resultado final de lo obtenido por cada comunidad autónoma en términos de recursos per cápita para financiar las competencias homogéneas sobre servicios públicos fundamentales (sanidad, educación, servicios sociales). Siempre en términos normativos, o sea antes de que cada CCAA, ejerciendo su autonomía, aplique por su cuenta aumentos o reducciones impositivas como, por ejemplo, hacen las gobernadas por el PP. Teniendo en cuenta de que las CCAA no tiene la misma base fiscal, por tanto, no disponen de igual capacidad recaudatoria, existe un mecanismo de nivelación que canaliza la solidaridad, el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales (FGSPF), que asegura la equidad horizontal entre las diferentes CCAA. Insisto en que ni esta propuesta ni ninguna otra puede establecer que una comunidad del régimen común reciba un porcentaje del IRPF recaudado en su territorio distinto al del resto. Puede modificarse la equidad vertical entre Estado y CCAA, dedicando un porcentaje mayor de lo recaudado para las CCAA, si así se establece en la LOFCA, pero no puede establecerse un porcentaje distinto en una CCAA respecto a otras. Eso no superaría un control de constitucionalidad en el improbable supuesto de que lo aprobara el Congreso. Alguien puede preguntarse en qué consiste entonces la mayor autonomía -algunos le llaman soberanía fiscal- de este nuevo modelo. Pues en que, a diferencia de ahora que la recaudación del IRPF se la queda inicialmente el estado central, que transfiere anticipos a cuenta a las CCAA y al cabo de dos años hace la liquidación, con los importantes problemas de tesorería que ello les genera, con este modelo se podrá distribuir automáticamente entre el estado central y la Generalitat lo recaudado. Otro aspecto que también genera polémica es el concepto de ordinalidad. Se trata de una figura copiada del sistema alemán, por la que ninguna CCAA, después del efecto del Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, puede quedar en un orden de prelación en la recepción de recursos per cápita por debajo del que tenía antes de las transferencias de solidaridad. Algunos lo califican de insolidaridad, cuando en realidad se trata de pautar la solidaridad para que no tenga efectos indeseados. A mi entender la ordinalidad refuerza la solidaridad en la medida que la legitima socialmente en las CCAA que aportan recursos. El modelo actual es difícilmente sostenible. Con la liquidación del 2022, última disponible, Catalunya entra en el sistema, a partir de su capacidad fiscal, con un porcentaje de recursos disponibles del 120% sobre la media y sale con el 100%. Lo mismo le sucede a Baleares que entra con un 122% y sale recibiendo solo el 100% sobre la media. Algo parecido a Madrid, que entra con 147% y sale justo en la media del 100%, pero como en otras cosas el caso de Madrid es difícilmente comparable, porque su base fiscal es enorme, gracias a que se beneficia del factor de capitalidad que le permite disponer de más recursos de los que le corresponderían por su esfuerzo fiscal. Mientras, otras CCAA de las consideradas “ricas”, después de los flujos de solidaridad aumentan aún más sus recursos. Es el caso de Aragón que entra con una aportación de 101% y sale recibiendo el 110%. O Cantabria que entra con el 103% y sale recibiendo el 125% sobre la media. El sistema actual tiene efectos difícilmente justificables. Con casos extremos, como el del País Valencià que, a partir de su capacidad fiscal le corresponderían recursos del 98% de la media y después de las transferencias entre CCAA se reducen al 94%. Mientras La Rioja que entra con el 95% termina recibiendo el 120%. No parece muy razonable ni sostenible. Hay quien, confundiendo churras con merinas, justifica esta situación argumentando que es lógico que las CCAA menos desarrolladas reciban más recursos. Quienes eso defienden confunden la función de los diferentes fondos de desarrollo, que sí deben distribuirse en favor de las CCAA menos desarrolladas, con la financiación autonómica que debe garantizar los mismos recursos per cápita para financiar los mismos servicios básicos. El modelo propuesto que se presenta como singular, no tiene por qué ser exclusivo de Catalunya. Es perfectamente aplicable a otras CCAA que quieran avanzar en su autonomía, asumiendo la responsabilidad que eso comporta. A mi entender, es generalizable pero no debe ser generalizado, porque no debe imponerse a las CCAA que no quieran avanzar en autonomía fiscal. Otro debate ficticio es el que algunos pretenden entre bilateralidad y multilateral. Desde siempre nuestro sistema combina espacios para las negociaciones bilaterales entre el estado central y cada una de las CCAA, con espacios multilaterales, como el CPFF y el debate y aprobación de las Leyes por el Congreso. Si las fuerzas políticas tuvieran una actitud constructiva y los medios de comunicación ayudaran un poco se podría perfectamente usar esta propuesta, pactada entre los gobiernos español y catalán, como el impulso que se necesita para abordar la reforma del actual modelo de financiación, que lleva prorrogado desde hace más de 11 años. Se seguiría así, una vez más, el itinerario de todas las reformas acometidas desde que en 1993 Felipe González y Jordi Pujol pactaron a cambio de la investidura -eso ya se hacía con Felipe- la cesión del 15% del IRPF a Catalunya. Desde entonces todas, absolutamente todas, las reformas en la financiación autonómica han seguido la misma lógica e itinerario. Primero una propuesta inicial que nace de Catalunya. De inmediato, griterío a diestro y siniestro anunciando la ruptura de España, luego acuerdo bilateral entre gobierno de España y el de Catalunya, negociaciones multilaterales en el Consejo de Política Fiscal y Financiera y bilaterales con todas las CCAA para cuadrar los números a satisfacción de todos. Para terminar con el acuerdo definitivo en el CPFF, denunciado por el partido que está en la oposición, al grito de “España se rompe”. Así, hasta la siguiente reforma con el mismo guion. Queda un aspecto que a mi entender sí es conflictivo. En el estatuto de autonomía de Catalunya se estableció la figura del consorcio tributario entre Estado y Generalitat para coordinar las competencias de ambas administraciones tributarias. ERC no acepta esta fórmula consorcial, de manera que en el acuerdo con el PSC aparece que la recaudación de los impuestos corresponderá en exclusiva a la Agencia Tributaria de Catalunya. ERC sabía entonces y sabe aún más ahora que eso no es técnicamente viable a corto ni a medio plazo. Lo que ha llevado a pactar una fórmula ingeniosa en la que la Agencia Tributaria estatal aporta su musculatura de gestión y su experiencia probada para recaudar por cuenta de la Generalitat. Pero más allá de los problemas de viabilidad de una autárquica agencia tributaria catalana, la fórmula de desmembrar la Agencia estatal tiene más inconvenientes que ventajas, sobre todo si el modelo se extiende a otras CCAA. Existe un riesgo cierto de abrir brechas por el que se pierda eficiencia y se cuelen todo tipo de fraudes y trapicheos fiscales. Además, no garantiza la transparencia como se demuestra con las haciendas forales de Euskadi y Navarra. Lo más eficiente sería dotar a la actual Agencia estatal tributaria de una estructura en red que permita actuar en forma de consorcio con las CCAA. Pero parece que en España todo lo que suene a estructura federal produce urticaria, en el centro y en la periferia. Por último, hay un tema que está pasando desapercibido, el del equilibrio vertical entre la administración central y las CCAA. Un aumento significativo de los recursos que aporta el Estado a la cesta global de las Comunidades Autónomas, viable por la buena marcha de la economía, puede ser un argumento de mucho peso para atraerlas a todas al nuevo sistema, aunque el sí a este modelo vaya acompañado, como siempre, de mucho ruido y algarabía.